Green Colonialism? The scramble for ‚critical‘ raw materials from Africa

The following report is based on a more detailed version written by Dominic Ellwardt and Martina Neuwirth (VIDC).

Photo of all panelists
S. Straubinger, M. Ncube, K. Küblböck, S. Hargreaves, S. Vessel, © K. Pernegger

The panel:

  • Welcome: Sybille Straubinger, Director of the Vienna Institute for International Dialogue and Cooperation (VIDC)
  • Mkhululi Nkosilamandla Ncube: Program Management Officer, African Minerals Development Centre of the African Union, Addis Abeba
  • Samantha Hargreaves: Founder and director of WoMin, Johannesburg
  • Karin Küblböck: Economist and senior researcher, Austrian Foundation for Development Research (ÖFSE), Vienna
  • Moderation: Sophie Vessel, Policy Officer, Global Responsibility

The panel discussion addressed the renewed interest of the European Union (EU) in the African continent as a supplier of so-called “critical raw materials” such as lithium or cobalt. They are used in technologies that are needed for a green economic transition, like solar panels, wind turbines or electric cars. CO2-emitting cars will no longer be permitted in the EU starting from 2035.

The Africa Mining Vision: Minerals in exchange for development

Mkhululi Ncube, © K. Pernegger

Asked about the role of critical raw materials for the economic development of African countries and the possibilities of European development actors to play a supportive role, Mkhululi Ncube referred to the Africa Mining Vision, a non-binding roadmap for mineral extraction for the states of the African Union. This Vision could be understood as an “Industrialization Framework”, proposing to integrate mining better into infrastructure and industrial development. Mr. Ncube reminded the audience of the historical context and stated that the EU’s current policies on critical raw materials show the intent of renewing colonial cycles of exploitation of Africa’s mineral resources. He stressed that African countries and communities want to build up their own battery processing and recycling capabilities, which shows for example a current Zambian-DR Congo initiative. These complex industries do not yet exist, and their build-up should be supported with concrete EU policies, instead of waiting for the green minerals to be exported unprocessed to Europe.

African perspectives on economic cooperation with the EU

Samantha Hargreaves, © Karo Pernegger

Samantha Hargreaves stressed that long after colonialism had formally ended, economic inequality prevails due to unequal terms of trade with Europe. Real sovereignty remains a distant dream for African states. Administrations of postcolonial African countries were and are pressured into unfavourable political and economic cooperation with the West. In cases such as Zimbabwe, debt was incurred for infrastructure projects that by and large mainly benefitted European interests. The debts were used to coerce the country into opening up its markets as well as privatizing its public assets and limiting cooperation with other African countries. Ms. Hargreaves called to overcome this, as otherwise true independence is not possible. She pleaded for Pan-African solutions to withstand external pressures, to be built bottom-up, between people and movements.

According to Ms. Hargreaves, local structures and practices, like customary tenure systems, should be considered. Land titles are often lacking, involuntary displacement of people caused by extractive projects happen regularly – without compensation. Ms. Hargreaves advocated for dialogues on the basis of free, prior and informed consent and for ensuring that promises made are fulfilled.

The European Critical Raw Materials Act: A continuation of extractivist approaches?

M. Ncube, K. Küblböck, © Karo Pernegger

Karin Küblböck explained thatafter China’s demand for raw materials grew in the 2000s, the EU began to formulate its own strategy in 2008 to gain “undistorted access” to these resources. Since then, raw materials have become crucial for the green transition as well as for digitalisation and military purposes. The European Critical Raw Materials Act (currently under negotiation) shall ensure access to 34 so called critical raw materials which are important for EU industries and are challenging to obtain. With this Act, the EU wants to become more independent, for example by diversifying imports and by bringing back industrial production to the EU. Ms. Küblböck feared that the EU’s path may lead to minerals extracted and shipped to Europe, without adding value to local (African) economies. This would ignore the urgent necessity to decrease European energy consumption as well as the fact that 600 million Africans do not have access to energy. She criticized that the EU does not enter into a dialogue on equal terms with those affected, the African Union, its member states and local communities.

Just as her co-panelists, Ms. Küblböck recognized a continuation of colonialism and a lack of policy space of African countries. Due to bilateral trade and investments treaties, multinational companies are able to sue countries for different policy measures, even climate policies. These companies often have far more financial resources than countries. She stressed that European and North American countries now introduce more protective measures to build up their industries again, African countries are prohibited to do so, and as a result they remain in perpetual dependency.

Sophie Vessel, © K. Pernegger

In the following discussion such contradictions were taken up by the audience, when a guest asked why there is no common mineral platform, like there is OPEC for oil. Mr. Ncube conceived this to be unrealistic for Africa at the moment but pointed at an initiative of “the willing” to develop an African Green Minerals Strategy. In relation to China, Mr. Ncube stated frankly, that the relation between Africa and Europe is seen as being the one “of a horse and a rider” while Africa and China are seen as “comrades” in a joint fight. Ms. Hargreaves underlined that reaching African unity is difficult as long as African countries have to compete against each other for foreign investments. Finally, she called out for a critical alignment of diverse civil society movements in Europe and Africa, to work on and call for solutions which benefit people in Europe as well as in Africa and other parts of the world.

Video of the event



Für eine Politik, die nachhaltige Entwicklung weltweit unterstützt: Politikkohärenz im Interesse nachhaltiger Entwicklung

Symbolfoto Teamwork mit Händen

Politiken im Widerspruch?

Wir haben uns drei Politikbereiche genauer angesehen, die für Länder des Globalen Südens große Bedeutung haben: Die Steuerpolitik im Bereich der Unternehmensbesteuerung, die Rohstoffpolitik im Bereich mineralischer Rohstoffe und die Agrarpolitik im Milchsektor. Dabei stellten wir uns folgende Frage: Tragen sie zur Erreichung der SDGs, also unter anderem zur Beseitigung von Armut (SDG 1) und Hunger (SDG 2), bei oder behindern sie diese?

Österreichs Steuerpolitik im Bereich der Unternehmensbesteuerung

Sogenannte Niedrigeinkommensländer verfügen über deutlich weniger Steuereinnahmen als Länder mit hohem Einkommen. Eine zentrale Ursache dafür ist das globale, intransparente Steuersystem, das Steuervermeidung und -hinterziehung durch globale Konzerne erleichtert. Laut UN verlieren afrikanische Staaten jährlich rund 89 Milliarden USD durch Kapitalflucht. Damit fehlen wichtige Mittel, um Armut zu reduzieren und multiple Krisen zu bewältigen – beispielsweise Hungerkrisen vorzubeugen, Pandemien einzudämmen oder die Folgen der Klimakrise zu bewältigen.

In unserem Fallbeispiel (2018) untersuchen wir Österreichs Beitrag zu Transparenzinitiativen der EU, steuerliche Vergünstigungen für Unternehmen sowie Doppelbesteuerungsabkommen mit Ländern des Globalen Südens (die Besteuerungsrechte zwischen zwei Staaten regeln) am Beispiel Albanien. Wir formulieren konkrete Empfehlungen an die österreichische Regierung, wie Österreichs Steuerpolitik entwicklungspolitische Ziele besser unterstützen kann. Zum Beispiel sollte die Regierung mögliche Auswirkungen steuerpolitischer Maßnahmen – wie Doppelbesteuerungsabkommen oder Vergünstigungen für Unternehmen – auf Länder des Globalen Südens analysieren.

Österreichs Rohstoffpolitik im Bereich der mineralischen Rohstoffe

Mineralische Rohstoffe (zum Beispiel Lithium oder Tantal) werden in modernen Technologien wie Handys oder Elektroautos eingesetzt, weshalb ihr Verbrauch in Ländern des Globalen Nordens massiv ansteigt. Viele Länder des Globalen Südens wiederum sind vom Export dieser Rohstoffe abhängig. Der erhoffte wirtschaftliche Aufschwung bleibt aber vielfach aus, weil sie weder ausreichend staatliche Einnahmen noch genügend lokale Wertschöpfung und lokale Beschäftigung erzielen können. Der Bergbau- und Rohstoffsektor hat enorme soziale und ökologische Auswirkungen: So arbeiten viele Kinder im Bergbau anstatt in die Schule zu gehen und giftige Abwässer verschmutzen immer wieder Grundwasser, das zum Beispiel für den Anbau von Nahrungsmitteln gebraucht wird. Der Bergbau- und Rohstoffsektor stand 2017 im Vergleich zu anderen Industriezweigen mit den meisten Morden an Umweltaktivist*innen in Verbindung.

Österreich ist abhängig von Importen mineralischer Rohstoffe und setzt daher Maßnahmen, um seine Industrie mit diesen zu versorgen.

In diesem Fallbeispiel (2019) nehmen wir die Rohstoffstrategie Österreichs sowie seine Handels- und Investitionspolitik am Beispiel eines bilateralen Investitionsabkommens mit Armenien unter die Lupe. Wir thematisieren außerdem Österreichs Beitrag zu Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft, die unternehmerische Verantwortung für die Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards zu stärken. Schließlich formulieren wir Empfehlungen, wie die Rohstoffpolitik besser zur Erreichung der Agenda 2030 beitragen kann. Zum Beispiel sollte die Regierung Investitionsabkommen mit rohstoffproduzierenden Staaten so überarbeiten, dass diese die politischen Spielräume dieser Staaten nicht einschränken, damit sie eine höhere Wertschöpfung im Land erreichen können und so den Rohstoffsektor für ihre nachhaltige Entwicklung nutzen können.               

Österreichs Agrarpolitik im Milchsektor

Die bisherige Agrar- und Subventionspolitik der EU, die vor allem große Betriebe unterstützt, sowie eine Liberalisierung des Milchmarkts trugen dazu bei, dass Österreich und die EU deutlich mehr Milch produzieren als sie benötigen und Milchpulver (etwa über Deutschland) nach Afrika und Asien exportieren. Milchbäuer*innen in Burkina Faso, das – unter anderem mit Unterstützung der Österreichischen Entwicklungszusammenarbeit – versuchte, die Milchwirtschaft zu beleben, können diesem ungleichen Wettbewerb nicht standhalten: So kostete 2016 ein dort erzeugter Liter Milch 91 Cent, während ein mit importiertem Pulver hergestellter Liter nur 34 Cent kostete.

In diesem Fallbeispiel (2017) thematisieren wir Österreichs Beteiligung an der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU und geben Empfehlungen ab, wie die Agrarpolitik besser in Einklang mit der Entwicklungspolitik gebracht werden könnte. Beispielsweise sollte die Regierung dafür Sorge tragen, dass Investitionszuschüsse in Österreich nur mehr für Modernisierungen oder Umbauten ausbezahlt werden und nicht für neue Produktionskapazitäten, da eine Ausweitung der Produktion in einem gesättigten Markt nicht sinnvoll ist.

Wo ist die sogenannte Politikkohärenz im Interesse nachhaltiger Entwicklung verankert?

Der Grundsatz der Politikkohärenz im Interesse von Entwicklung (Policy Coherence for Development, PCD) besteht in Europa seit fast 40 Jahren. Er ist im Lissabon-Vertrag der EU, § 208 (2009) verankert, wurde im Europäischen Konsens für Entwicklung (2017) bestätigt und findet sich auch im österreichischen Gesetz für Entwicklungszusammenarbeit, §1(5) (2002)[1]. Mit dem Beschluss der Agenda 2030 und ihren 17 SDGs wurde das Konzept um den Aspekt der Nachhaltigkeit erweitert und ist nun in Indikator 17.14.1 enthalten. Politikkohärenz im Interesse nachhaltiger Entwicklung (Policy Coherence for Sustainable Development, PCSD) zielt darauf ab, die Aspekte von wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Nachhaltigkeit sowie nachhaltiger Regierungsführung (governance) in allen Phasen der nationalen und internationalen Politikgestaltung zu berücksichtigen.

Wie kann sichergestellt werden, dass politische Maßnahmen nachhaltige Entwicklung weltweit unterstützen? Wie kann also Kohärenz mit Zielen der Entwicklungspolitik hergestellt werden?

Nationale Entscheidungen haben immer auch internationale Auswirkungen. Daher sollte die österreichische Regierung in jedem Politikbereich Verantwortung für Auswirkungen in anderen Ländern übernehmen und dazu beitragen, weltweit Armut zu reduzieren und gleichzeitig Umweltressourcen zu schonen. Eine gute Abstimmung aller Maßnahmen und Gesetze mit den Zielen der Entwicklungspolitik ist mehr denn je eine Notwendigkeit.

Um sicherzustellen, dass politische Maßnahmen die Erreichung der SDGs unterstützen und fördern, schlagen wir unter anderem vor: 1. Mögliche Auswirkungen politischer Maßnahmen auf Länder des Globalen Südens zu analysieren, 2. Geeignete Abstimmungsprozesse zwischen Ministerien sicherzustellen und 3. Eine zentrale politische Instanz einzurichten, die die Anpassung politischer Maßnahmen koordiniert, falls sie im Widerspruch mit entwicklungspolitischen Zielsetzungen stehen. So können Synergien zwischen Politikbereichen geschaffen und negative Auswirkungen auf Länder des Globalen Südens sowie auf künftige Generationen vermieden werden.

Österreich hat Nachholbedarf

Ein Vergleich (2021) mit acht anderen EU-Mitgliedsstaaten und der Europäischen Kommission zeigt, dass in Österreich keine geeigneten Mechanismen bestehen, um politische Maßnahmen auf nachhaltige Entwicklung auszurichten. Gleichzeitig enthält er hilfreiche Beispiele aus anderen europäischen Ländern, die beschreiben, welche Maßnahmen und Abläufe die Abstimmung auf die Erreichung der SDGs unterstützen. Die Regierung könnte diese Beispiele aufgreifen. Wir setzen uns daher dafür ein, dass die österreichische Regierung konkrete Schritte setzt, um die Kohärenz politischer Maßnahmen mit den Zielen der Entwicklungspolitik zu überprüfen und zu verbessern. Denn nur so kann die Agenda 2030 umgesetzt und ein menschenwürdiges, gutes Leben für alle auf einem gesunden Planeten ermöglicht werden.

[1] „Der Bund berücksichtigt die Ziele und Prinzipien der Entwicklungspolitik bei den von ihm verfolgten Politikbereichen, welche die Entwicklungsländer berühren können.“

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